कसिलो वन्दै नेपालको संघीयता

नेपालको संघीयता सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तका आधारमा हुने व्यवस्था संविधानमा छ । तर राष्ट्रिय महत्वको विषयमा र प्रदेशहरु बीच समन्वय गर्नुपर्ने विषयमा कानून वमोजिम नेपाल सरकारले प्रदेश सरकारलाई निर्देशन दिन सक्ने र त्यस निर्देशनको पालना प्रदेश सरकारले गर्नुपर्ने व्यवस्था संविधानको धारा २३२ मा छ । यसै गरी यही धारा अनुसार संघीय सरकारले सिधै वा प्रदेश सरकार मार्फत कानून वमोजिम स्थानीय तहलाई पनि निर्देशन दिन सक्छ ।

राष्ट्रिय महत्व लगायतका विषयमा संघीय सरकारले दिएको निर्देशन प्रदेश सरकार र स्थानीय तहले पालना गर्नुपर्ने वाध्यकारी व्यवस्था संविधानमा छ । संघले खास परिस्थिती वाहेक प्रदेशलाई निर्देशन दिन नसक्ने तर स्थानीय तहलाई जुनसुकै विषयमा पनि निर्देशन दिन सक्ने आशय संविधानको छ । यसै गरी स्थानीय तहलाई प्रदेशले पनि कानून वमोजिम निर्देशन दिन सक्छ । एकल अधिकार कार्यान्वयनका सम्वन्धमा तीन तहका विचको सम्वन्ध सहअस्त्वि खालको देखिएतापनि धेरै विषयमा प्रदेश र स्थानीय तहले संघीय सरकारको नीति, नियम र कानूनलाई पालना गर्नुपर्ने हुन्छ । यसै गरी स्थानीय तहले पनि प्रदेश सरकारको राय, सल्लाह र सुझावलाई पालना गर्नुपर्ने हुन्छ ।

यस आलेख तीन तहका सरकारविचको राजनीतिक, वित्तीय लगायतका केही अन्तरसम्वन्धका सम्वन्धमा केन्द्रित छ । राजनीतिक अन्तरसम्वन्धका सन्र्दभमा स्थानीय तह र प्रदेशको चुनाव पश्चात मात्र संघीय संसदले पूर्णता प्राप्त गर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । प्रदेश सभाका सदस्य, गाँउपालिकका अध्यक्ष÷उपाध्यक्ष र नगरपालिकाका प्रमुख÷उपप्रमुख राष्ट्रिय सभाको सदस्यको निर्वाचन मण्डलका सदस्य हुने व्यवस्था संविधानमा छ । संघ र प्रदेश विच तथा प्रदेश–प्रदेशबीच राजनीतिक लगायतका विवाद समाधान गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा अन्तर प्रदेश परिषद्को व्यवस्था गरिएको छ । हालसम्म यस परिषदको दुई पटक वैठक पनि वसिसकेको छ । वैठकले संघीयता कार्यान्वयनको २९ वुँदे रोडम्याप पनि ल्याएको छ । रोडम्याप अनुसार केही कामहरु पनि भएका छन । तर रोडम्यापमा भएका अधिकाँश विषयको कार्यान्वयनमा सवै पक्षबाट हुनुपर्ने तत्परता त्यति नभएको अवस्था छ ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय कायम गर्न संघीय संसदले आवश्यक कानून बनाउनेछ भन्ने व्यवस्था संविधानमा छ । संविधानको यही भावना अनुसार अहिले संघीय संसदमा विधेयक विचाराधीन छ । प्रदेश र स्थानीय तहको विवादका सम्वन्धमा प्रदेश, गाउँपालिका वा नगरपालिकाबीच समन्वय कायम गर्न र कुनै राजनीतिक विवाद उत्पन्न भएमा प्रदेश सभाले सम्बन्धित गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला समन्वय समितिसँग समन्वय गरी कानून वमोजिम त्यस्तो विवादको समाधान गर्न सक्नछन ।

यस्तो कानून अहिले प्रदेशले वनाईसकेको अवस्था छैन । स्थानीय सरकार सच्चालन ऐनमा रहेको प्रदेश समन्वय परिषदले यस्तो काम गरिरहेको अवस्था छ । संविधानमा तीन तहका अधिकारको एकल र साझा सूचि छ । संघ र प्रदेशले आफनो अधिकारको कानून वनाउने प्रक्रिया आफँै निर्धारण गर्न सक्छन । तर स्थानीय तहको एकल अधिकारको कानून वनाउने प्रक्रिया प्रदेश कानून वमोजिम हुने व्यवस्था संविधानमा छ । यसै गरी गाँउ सभा र नगर सभाको सच्चालन, वैठकको कार्यविधी, पदाधिकारीहरुको सुविधा, कर्मचारी र कार्यालय सम्वन्धि व्यवस्था समेत प्रदेश कानून वमोजिम हुन्छ । यस व्यवस्था अनुसार कुनै पनि स्थानीय तहले प्रदेशको कानून भन्दा वाहिर गएर कर्मचारी नियुक्ति लगायतका काम गर्न सक्दैनन ।

साझा अधिकारका सम्वन्धमा हाम्रो संविधानले संघीय सरकारलाई वढी अधिकार दिएको छ । यस सम्वन्धमा संघीय कानूनसँग नवाझिने गरी प्रदेश र स्थानीय तहले कानून वनाउनुपर्ने हुन्छ । प्रदेश र स्थानीय तहका सम्वन्धमा पनि स्थानीय तहले प्रदेशको कानूनसँग वाझिने गरी वनाउन हुदैन । अवशिष्ट अधिकारको प्रयोग त पुरै संघीय सरकारको छ । साझा अधिकारका सम्वन्धमा आवश्यक कानूनहरु त्यति वनेको अवस्था छैन । विशेष गरी प्राकृतिक साधन र स्रोतको उपयोगका सम्वन्धमा यथासिघ्र कानून वनाउन आवश्यक छ ।

दुई वा दुईभन्दा बढी प्रदेशले आफ्नो एकल अधिकारक्षेत्र भित्रको कुनै विषयमा कानून बनाउन संघीय सरकार समक्ष अनुरोध गरेमा संघीय संसदले सम्बन्धित प्रदेशको हकमा मात्र लागू हुने गरी त्यस्तो कानून बनाउन सक्छ । अहिले सम्म कुनै पनि प्रदेशले यस्तो कानून वनाउनका लागि पहल गरेका छैनन । यस्तो कानून वनाउन सकेमा प्रदेशका कामहरुका विचमा सामजस्यता आउन सक्छ । विवाद पनि आदैन । विशेष गरी प्राकृतिक साधन र स्रोतको परिचालनका लागि यस सम्वन्धि कानून वनाउन जोड दिनुपर्दछ । अहिले प्रदेश प्रदेश विचको समन्वयमा पनि केही समस्याहरु देखिएको छ । यसको निराकरणका लागि पनि यस्तो कानून आवश्यक छ ।

एक प्रदेशले अर्को प्रदेशको कानूनी व्यवस्था वा न्यायिक एवम् प्रशासकीय निर्णय वा आदेशको कार्यान्वयनमा सहयोग गर्नु पर्ने हुन्छ । यसै गरी एक प्रदेशले अर्को प्रदेशसँग साझा चासो, सरोकार र हितको विषयमा सूचना आदान प्रदान गर्न, परामर्श गर्न, आफ्नो कार्य र विधायनका बारेमा आपसमा समन्वय गर्न र आपसी सहयोग विस्तार गर्न सक्नेछ । एक प्रदेशले अर्को प्रदेशको बासिन्दालाई आफ्नो प्रदेशको कानून बमोजिम समान सुरक्षा, व्यवहार र सुविधा उपलब्ध गराउनु पर्ने व्यवस्था समेत संविधानमा छ । तर नागरिकको समान सुरक्षा, व्यवहार र सुविधा सम्वन्धमा अहिलेसम्म कुनै पनि खालको समस्या देखिएको छैन ।

स्थानीय तहको नाम र केन्द्र तथा वडा संख्या र सीमाना हेरफेर प्रदेश सरकारको सिफारिसमा संघीय सरकारले गर्ने व्यवस्था स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनमा छ । यस व्यवस्था अनुसार हालसम्म केही स्थानीय तहको केन्द्र परिवर्तन भएको छ । यस ऐनमै योजना व्यवस्थापनमा रणनीतिक साझेदारी, साझा अधिकारक्षेत्रको प्रयोग, प्राकृतिक स्रोत साधनको उपभोग र बाँडफाँडका बिषयमा आपसी समन्वयका लागि मुख्य मन्त्रीको संयोजकत्वमा प्रदेश समन्वय परिषदको व्यवस्था छ । अहिले प्रदेशमा यो परिषद क्रियाशील छ ।

यसै गरी स्थानीय तहले नेपाल सरकार र प्रदेश सरकारका आयोजना कार्यान्वयनमा समन्वय, सहजीकरण र सहयोग गर्नुपर्ने, नेपाल सरकार र प्रदेश सरकारले स्थानीय तहलाई वार्षिक योजना तथा वजेट तर्जुमा प्रक्रिया प्रारम्भ हुनु अगावै वजेट सिमा, प्राथमिकता, मापदण्ड उपलव्ध गराउनु पर्ने, नेपाल सरकार र प्रदेश सरकारका विषयगत मन्त्रालयका योजनाहरु स्थानीय तहको समन्वयमा सच्चालन गर्नुपर्ने र यस्ता योजना कार्यान्वयन गर्दा प्रभावकारी हुने देखिएमा स्थानीय तहलाई हस्तान्तरण गर्नुपर्ने लगायतको व्यवस्था समेत यस ऐनमा छ । स्थानीय तहले आवधिक, वार्षिक, रणनीतिगत, क्षेत्रगत, मध्यकालीन, दीर्घकालीन योजना लागू गर्दा संघीय सरकार र प्रदेश सरकारको नीति, लक्ष्य, उद्देश्य, समयसीमा र प्रक्रियासँग अनुकूल हुने गरी गर्नु पर्ने व्यवस्था समेत ऐनमा छ ।

संविधानत नेपाल सरकारले सरकारी सेवामा कार्यरत राष्ट्रसेवक कर्मचारीहरुलाई संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा कानुन बमोजिम समायोजन गर्नसक्छ । यस सम्वन्धमा तीन तहका सरकारका लागि एक लाख ३८ हजार कर्मचारीको दरवन्दी स्वीकृत गरी करिव एक लाख कर्मचारीहरुको समायोजन पनि भईसकेको छ । कर्मचारीहरुको समायोजन पश्चात प्रदेश लोकसेवा आयोग गठन गर्ने प्रक्रियाको थालनी पनि भईसकेको छ । समायोजन भएका कर्मचारीलाई कतिपय स्थानीय तहले हाजिर गर्न नदिएको भन्ने पनि सुनिएको छ । कानूनत कुनै पनि तहमा समायोजन भएका र दरवन्दी भित्र रहेका कर्मचारीलाई फिर्ता पठाउन मिल्दैन ।

आर्थिक तथा वित्तीय अन्तरसम्वन्धका सम्वन्धमा संघले साझा सूची र आर्थिक अधिकारका क्षेत्रमा प्रदेशलाई समेत लागू हुने गरी नीति, मापदण्ड र कानुन बनाउन सक्छ । यसै गरी प्रदेश र स्थानीय तहले बजेट पेश गर्ने समय संघीय कानुन बमोजिम हुने व्यवस्था अनुुसार अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन वनाईएको छ । यस ऐन अनुसार प्रदेशले असार १ गते र स्थानीय तहले असार १० गतेभित्र वजेट पेश गर्नुपर्दछ । कतिपय स्थानीय तहले कानूनमा उल्लेख भएको मितिमा वजेट पेश नगरेको अवस्था छ । यस्ता स्थानीय तहलाई कारवाही गर्नुर्दछ र खर्चलाई वेरुजु गरिनुपर्दछ भन्ने वहशको थालनी भएको छ ।

सभाबाट वजेट पासनै नगरी खर्च गर्ने स्थानीय तहका पदाधिकारीहरुलाई आगामि चुनावमा उठन नपाउने कानूनी व्यवस्था वनाउन पनि जरुरी छ । निर्वाचन आयोगले यस सम्वन्धमा आवश्यक गृहकार्य गरिरहेको पनि वुझिएको छ । यसै गरी वैदेशिक सहायता एवम् ऋण लिने अधिकार संघीय सरकारको हुने र प्रदेश तथा स्थानीय तहको वित्तीय अनुशासन र बजेट घाटा व्यवस्थापन पनि संघीय कानून अनुसार हुने व्यवस्था संविधानमा छ । प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाण राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिस बमोजिम हुन्छ । नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई खर्चको आवश्यकता र राजश्व क्षमताका आधारमा वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरण गर्नुपर्दछ ।

प्रदेशले पनि स्थानीय तहलाई खर्चको आवश्यकता र राजश्व क्षमताका आधारमा वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरण गर्नुपर्दछ । स्थानीय तहले बजेट बनाउँदा घाटा बजेट निर्माण गर्नुपर्ने भए संघीय र प्रदेश कानुन बमोजिम घाटा पूर्ति गर्ने स्रोत समेत प्रस्ताव गर्नुपर्ने व्यवस्था संविधानमा छ । संघीय सञ्चित कोषबाट प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई प्रदान गर्ने सशर्त, समपूरक र विशेष अनुदान संघीय कानुन बमोजिम हुने व्यवस्था छ । संविधानमा उल्लेखित प्राय यी सवै व्यवस्था अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनमा छ । ऐनमा भएको प्राय सवै व्यवस्थाको कार्यान्वयन पनि भएको छ । अनुदान प्रणाली लगायतलाई व्यवस्थित गर्न राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग क्रियाशील छ । आयोगको सिफारिशलाई सरकारले अक्षरश पालना पनि गरेको छ ।

यसै गरी अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन अनुसार, प्रदेश र स्थानीय तहको एकल–एकल अधिकारसूचिमा परेको सवारी साधन करको दर प्रदेशले लगाउने र उठाउने, घरजग्गा रजिष्ट्रेशनको दर प्रदेशले लगाउने र स्थानीय तहले उठाउने, मनोरञ्जन कर प्रदेशले लगाउने र स्थानीय तहले उठाउने, विज्ञापन करको दर स्थानीय तहले लगाउने र उठाउने व्यवस्था समेत छ । यस व्यवस्था अनुसार संकलित रकम संचित कोषमा जम्मा गरी जुन तहको कर उठाएको हो सोही तहको संचित कोषमा जम्मा गर्नुपर्दछ । यही विधीलाई अहिले प्रदेश र स्थानीय तहले पालना गरेका छन । एकल कर प्रशासन मार्फत संकलित रकमको कानून अनुसार वाँडफाँट पनि गरेका छन । तर यस विषयमा प्रदेश र स्थानीय तहका विच घनिभूत रुपमा हुनुपर्ने छलफल भएको छैन ।

स्थानीय तहले आफ्नो अधिकार क्षेत्र भित्रको विषयमा कानून वनाउदा छिमेकी प्रदेश वा स्थानीय तहलाई प्रतिकूल नहुने गरी वनाउनुपर्दछ । यसरी कानून वनाउदा राष्ट्रिय आर्थिक नीति, वस्तु तथा सेवाको ओसारपसार, पूँजी तथा श्रम वजारको अनुकूल हुने गरी वनाउनुपर्दछ । विशेष गरी वस्तुहरुको ओसार पसार सम्वन्धमा कतिपय स्थानीय तहले संविधानको यस भावना अनुसार कानून नवनाएको भन्ने व्यवसायीहरुको गुनासो पनि छ । जुन तहको सरकार भएपनि संविधानमा लेखिएका भावनाहरुको अक्षरश पालना हुन जरुरी छ ।

वित्तीय अन्तरसम्वन्धका अन्य पक्षहरुमा प्रदेश र स्थानीय तहले संघीय सरकारको आर्थिक तथा वित्तीय नीति अनुसरण गर्नु पर्ने, प्रत्येक तहले आफूलाई प्राप्त हुने सबै आय आफ्नो सञ्चित कोषमा दाखिला गर्नु पर्ने, अनुदान जुन प्रयोजनको लागि प्राप्त भएको हो सोही प्रयोजनमा मात्र खर्च गर्नु पर्ने , प्रदेश तथा स्थानीय तहको आय व्ययको वर्गीकरण र लेखाङ्कन संघीय सरकारले निर्धारण गरे बमोजिम हुने, चौमासिक रुपमा आय र व्ययको विवरण पेश गर्नुपर्ने लगायतको व्यवस्था समेत अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनमा छ । यसै गरी मूल्यअभिवृद्धि कर र आन्तरिक उत्पादनबाट उठेको अन्तशूल्क रकमको १५÷१५ प्रतिशत प्रदेश र स्थानीय तहलाई वाँडफाँट गर्नुपर्ने, प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त हुने रोयल्टीको २५/२५ प्रतिशत प्रदेश र स्थानीय तहलाई वाँडफाँट गर्नुपर्ने कानूनी व्यवस्था समेत गरिएको छ । कानूनको यस व्यवस्थाको पालना पनि भएको छ ।

यसै गरी संघीय सरकारको पूर्वस्वीकृत विना प्रदेश तथा स्थानीय तहले कुनै पनि किसिमको वैदेशिक सहयोग वा अनुदान लिन र यस्तो सहयोगबाट कुनै पनि किसिमको योजना वा कार्यक्रम पनि सच्चालन गर्न नपाईने कानूनी व्यवस्था गरिएको छ । तीन तहकै सरकारले सार्वजनिक खर्चको विवरण तयार गर्दा तीन आर्थिक वर्षमा हुने खर्चको प्रक्षेपण सहितको मध्यमकालीन खर्चसंरचना तयार गर्नुपर्ने हुन्छ । मध्यमकालीन खर्चसंरचनालाई आवश्यकता भन्दा पनि कानूनी वाध्यताका रुपमा हेरिएको छ । यस सम्वन्धमा छलफल हुन जरुरी छ ।
संघीय सरकारले फाल्गुण मसान्तभित्र प्रदेश र स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण र राजश्व वाँडफाँटको अनुमानित विवरण उपलव्ध गराउनुपर्नेहुन्छ ।

यसै गरी प्रदेश सरकारले चैत्र मसान्तभित्र स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरणको अनुमानित विवरण दिनुपर्ने हुन्छ । संघीय सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय तहविच अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन लगायतका विषयमा छलफल र परामर्श लगायतका लागि संघीय अर्थमन्त्रीको संयोजकत्वमा अन्तर सरकारी वित्त परिषदको व्यवस्था समेत छ । सवै प्रदेशका अर्थमन्त्री र स्थानीय तहका पदाधिकारी समेत सदस्य हुने यस परिषद पनि सक्रीय छ । प्रदेश तथा स्थानीय तहले आन्तरिक ऋण लिनु अघि संघीय सरकारसँग सहमति लिनुपर्ने हुन्छ । विशेष गरी वित्तीय क्षेत्रमा संघीय कानूनलाई प्रदेश तथा स्थानीय तहले अक्षरश पालना गर्नुपर्ने हुन्छ । केही अपवाद वाहेक यस कानूनको प्रदेश तथा स्थानीय तहले पूर्ण रुपमा पालना समेत गरेका छन ।

राजनीति, आर्थिक लगायतका यी महत्वपूर्ण सम्वन्ध तीन तहका सरकारविचमा छ । केही अपवाद वाहेक अहिलेसम्म यी कार्यक्षेत्रमा तीन तहका सरकार विचको सम्वन्ध सौहार्दपूर्ण तरिकाले अगाडि वढेको छ । यस अन्तरसम्वन्ध सम्वन्धि कानून संसदमा विचराधिन समेत छ । तर कानूनमा उल्लेखित केही व्यवस्थाहरु संविधानको भावनाको प्रतिकूल पनि छ । वास्तमा, समन्वय तथा सहकारीतामा आधारित नेपालको संघीयतामा अहिलेसम्म खासै समस्या देखिएको छैन । समस्या वाहिरबाट सिर्जना गराउने र चलखेल गर्ने प्रवृत्ति भने देखिएको छ । यस्तो प्रवृत्तिलाई सरोकारवाला सवै पक्षबाट निरुत्साही गरी नेपालको संघीयतालाई मजवुत पार्न आवश्यक छ । अन्तरसमन्य तथा सहकार्यका दृष्टिले कसिलो वन्दै गएको नेपालको संघीयताको कार्यन्वयन पक्षलाई थप कसिलो बनाउन तीन तहका सरकारवीच नियमित रुपमा घनीभूत छलफल र अन्तरक्रियाको जरुरी समेत छ । आजको गोर्खापत्रमा प्रकाशित आलेखबाट साभार । लेखक संघीयता विज्ञ हुन ।